"Égalité et citoyenneté" : amorce d'une transformation majeure du logement social ?

3/11/2015

Par Jean-Claude Driant, Professeur à l'EUP

 

Le Premier ministre a annoncé le 6 mars 2015 la mise en chantier d'un projet de loi, dit "Égalité et citoyenneté", dans le cadre d'un vaste plan "la République en actes" qui se veut, selon le communiqué de presse une réaction de l'État au "malaise dont les événements de janvier ont révélé l'intensité".

Ce projet de loi, qui sera présenté en Conseil des ministres avant la fin 2015 comportera un volet consacré au logement social avec trois mesures complémentaires visant à favoriser la mixité sociale et la transparence des pratiques d'attribution. La première visera à une meilleure application de l'obligation de 20 ou 25% de logement sociaux dans les communes urbaines où les besoins en logements sont les plus forts. La deuxième, dans la continuité de la loi ALUR[1], tentera de clarifier le cheminement des demandes de logements sociaux, à l'échelle des intercommunalités, et de généraliser des systèmes transparents de cotation des demandes pour mettre en avant les candidats prioritaires. La troisième, plus novatrice, introduira de nouvelles modalités de fixation des loyers des logements sociaux afin, notamment, de permettre aux ménages les plus modestes d'accéder au parc récent et d'éviter ainsi leur concentration dans les quartiers populaires.

Parallèlement, le printemps et l'été 2015 ont donné lieu à des annonces inattendues sur l'évolution du financement du logement social. Ce fut d'abord, début avril, le lancement d'une réforme radicale d'Action logement[2] qui fera disparaître ses structures de collecte et de répartition des fonds[3] pour centraliser le système sous une bannière unique dotée d'agences déconcentrées. Ce fut ensuite, fin juillet, celle de la création d'un Fonds national d'aide à la pierre alimenté principalement par une mutualisation des moyens des organismes.

Ajoutons à cela que la loi NOTRe[4] a confirmé le transfert du rattachement des offices publics de l'habitat (OPH) communaux aux intercommunalités (ou, dans le Grand Paris, aux établissements publics territoriaux) qui, sans se traduire mécaniquement par des fusions, va enclencher une dynamique nouvelle de coopérations, notamment en Ile-de-France.

Toutes ces mesures, qui restent à préciser et il est probable que le lobbying des professionnels du logement social conduise à en minorer l'impact. Mais elles se situent dans le prolongement de tendances tracées au moins depuis la fin des années 2000, mais leur conjonction dans un temps si bref marque une accélération du processus de transformation du modèle français du logement social, au moins dans trois de ses dimensions fondamentales.

Solidarités

Le monde du logement social français reste caractérisé par la jalouse autonomie de près de 600 organismes, pour moitiés à statut privé (les ESH) et public (les OPH), pilotés par des actionnaires très divers ou des collectivités territoriales centrées sur les relations de proximité. Ce système génère de fortes résistances aux solidarités et aux mutualisations. Même dans les cadres opérationnels tels que la mise en œuvre des projets de renouvellement urbain, la coopération entre les organismes reste l'exception, surtout lorsqu'il s'agit de gérer les peuplements et les moyens financiers. La mise en place des tutelles intercommunales, le regroupement des actionnaires du 1% logement, la mutualisation d'une partie des fonds propres et la gestion par les EPCI[5] des stratégies d'attribution vont progressivement changer la donne et donner aux enjeux territoriaux une nouvelle pondération face aux logiques patrimoniales et financière.

Territoires

Il est probable, dans ce contexte, que les dynamiques de concentration des organismes s'accélèrent, les conduisant à revoir leurs appréhensions des territoires. Du côté des OPH, la logique intercommunale et le partage des rôles avec des offices départementaux plus concentrés sur les petites villes et les communes rurales, devrait conduire, à terme, à mieux considérer les solidarités territoriales au sein des agglomérations. Pour les ESH, la concentration des organismes et des actionnaires favorisera sans doute de vastes recompositions de patrimoines sur la base de l'intensité des besoins : recul dans les villes en déclin pour relancer l'investissement en Ile-de-France et dans les métropoles. Pour tous, le travail de "remise en ordre des loyers" prévu par la future loi obligera à un nouveau regard sur la hiérarchie des groupes immobiliers au sein des villes et à développer leurs capacités d'accueil des demandeurs prioritaires, même là où ils n'en avaient pas l'habitude.

Résidualisation

Les premiers propos gouvernementaux, tenus peu après les attentats de janvier 2015, dénonçaient les attributions de logements aux ménages les plus fragiles dans les logements situés dans les quartiers les plus populaires. Ils avaient entraîné une vive inquiétude des défenseurs du droit au logement qui y voient le risque de fermeture du parc social le plus accessible aux personnes qui en ont le plus besoin. La double perspective de remise en ordre des loyers et de ciblage des attributions sur les ménages prioritaires via la cotation de la demande devrait les rassurer à moyen terme. Mais la route est encore longue et la résistance des bailleurs sociaux face à ce qu'ils interprètent comme une "résidualisation" de leur rôle y opposera sans doute bien des obstacles. Le processus semble toutefois inéluctable : les revenus des demandeurs sont de plus en plus faibles, les pressions de l'Union européenne de plus en plus fortes et les priorités sociales de l'État de plus en plus prégnantes.

Il y a fort à parier que la montée des solidarités, des mécanismes de mutualisation et des enjeux territoriaux pousseront aussi en ce sens. Ils conduiront, avec la lenteur et les inerties qui caractérisent les mutations du secteur du logement, à une transformation majeure des contours et des missions du logement social en France.

 


[1] Loi du 24 mars 2014 pour l'Accès au logement et un urbanisme rénové (ALUR).

[2] Appellation commerciale de la participation des employeurs à l'effort de construction (PEEC), souvent connue comme "1% logement".

[3] Les 21 comités interprofessionnels du logement (CIL), structures associatives sous la tutelle d'Action logement, jusque-là autonome et, entre autres, actionnaires majoritaires d'une part importante des entreprises sociales pour l'habitat, représentant un peu moins d'un million de logements sociaux.

[4] Loi du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République (NOTRe)

[5] Établissements publics de coopération intercommunale

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