La réforme territoriale : sous le jardin à la française

2/11/2015

Par Daniel BEHAR, Professeur à l'EUP

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Avec la promulgation de la loi NOTRe,  s’achève un cycle de transformation du cadre de l’action publique territoriale sans équivalent depuis les débuts de la décentralisation en France, voici trente ans. Avec ces trois lois[1], le législateur a affirmé son ambition d’une transformation radicale du paysage institutionnel, dans la continuité des intentions modernisatrices à l’ordre du jour depuis un demi-siècle : comment rompre avec le « millefeuille » pour organiser un «  jardin à la française » ?

Les constantes de la simplification et de la rationalisation

La première de ces constantes de l’idéal modernisateur vise depuis les années soixante à simplifier le paysage institutionnel, pour l’organiser aux bons niveaux. Une architecture centrée sur les régions et sur une armature d’intercommunalités urbaines, autour de métropoles a toujours été mise en avant. Et avec ces trois lois, il s’agissait de radicaliser cette proposition en faisant passer le nombre de régions à treize, en instituant quatorze métropoles, en ajustant les intercommunalités aux bassins de vie (seuil de 20 000 habitants) et par contrecoup en proclamant la fin des départements.

La seconde ligne de force historique de la modernisation consiste à venir contrecarrer « l’hyper décentralisation » propre au modèle français (la toute puissance de 36 000 communes) en tentant de rationaliser les fonctions respectives des autres niveaux selon un double principe d’emboîtement et de spécialisation.  L’emboîtement se concrétise au travers du tropisme régionaliste de toutes les réformes successives et de celle-ci : les grandes régions seront plus puissantes et devraient être dotées d’un pouvoir réglementaire afin d’assurer une fonction de « chef de file » pour le développement territorial. Quant à la spécialisation, elle est à la base des lois de décentralisation de 1982 et conduit à afficher cette fois la fin de la clause générale de compétences, au profit d’un partage strict de ces dernières.

 A l’épreuve de la résistance des pouvoirs locaux ...

Comment prétendre centrer la réforme territoriale sur une refonte radicale de l’architecture des pouvoirs locaux lorsque trente ans de décentralisation ont placé ces derniers à l’apogée de leur puissance politique ? On connait le résultat. La multiplicité des compromis imposés par les uns et par les autres a largement réduit la radicalité de la réforme et brouillé son sens. La volte face relative aux départements en a été le symbole. Que reste t il des intentions initiales ?

En termes de simplification et de recherche de la pertinence territoriale, la carte régionale est certes simplifiée mais selon un découpage très discutable. On dispose, fait inédit de quatorze métropoles, mais dont la liste évoque davantage les « métropoles d’équilibre » des années soixante que les « hubs mondialisés » attendus et leurs périmètres laissent perplexe[2]. Quant à l’hypothèse de la structuration intercommunale de 5000 bassins de vie – certes introuvables – elle a fait long feu.

L’objectif de rationalisation a subi le même sort. L’emboîtement des pouvoirs à partir de la Région se concrétise exclusivement par la prescriptivité de deux schémas régionaux (développement économique et aménagement du territoire). L’expérience du SDRIF[3] qui dispose depuis toujours de cette prérogative a pourtant démontré le caractère illusoire de cette prétention d’alignement des acteurs par la règle. Certes la région et le département ne disposent plus de la clause générale de compétence, mais les exceptions sont nombreuses (culture, tourisme…) et pour être acceptée, la spécialisation est devenue émiettement : ainsi la région ne dispose pas de façon exclusive de la compétence « développement économique » mais de celle de la délivrance des aides aux entreprises, et encore à l’exception des aides foncières et immobilières !

Faudrait-il en rester à un constat d’échec ? Sans doute pas, car cette combinaison de permanences et de radicalité, d’ambition réformatrice et de compromis est susceptible d’avoir des effets rebonds inattendus.

Des effets rebonds inattendus

Première dynamique de changement, paradoxale : la réforme n’a pas stabilisé définitivement la carte institutionnelle. En installant une géographie en XXL des pouvoirs locaux, elle a à l’inverse réactivé la « petite fabrique des territoires ». Au sein de ces grands territoires, en premier lieu, c’est la question d’un niveau intermédiaire entre la commune et ces méta-pouvoirs qui est partout posée.  Le cas du Grand Paris est exemplaire. Davantage que la Métropole, c’est le pavage de grands territoires métropolitains qui va probablement constituer le premier levier du changement. Symétriquement, cette dilatation institutionnelle n'a pas épuisé l'exigence d'élargissement des périmètres d'intervention. On en veut pour preuve le succès qui ne se dément pas des "pôles métropolitains"[4]. Ainsi la "petite" Métropole lyonnaise déploie son action sur un périmètre de coopération qui associe St Etienne, Vienne et le Nord Isère.  De là découle une première hypothèse : derrière l’affichage de simplification de l’architecture institutionnelle, c’est sans doute un processus de différenciation des configurations et agencements territoriaux qui va s’enclencher.

Seconde hypothèse, l’exercice de répartition des rôles entre les niveaux produit moins un paysage spécialisé et clarifié que l’affirmation de deux puissances rivales, parce que toutes deux  renforcées dans une fonction de généralistes du développement territorial : les régions et les métropoles, ou plus largement les intercommunalités urbaines. Simultanément, plus les compétences seront spécialisées, plus il sera nécessaire de les coordonner et donc de négocier pour les agencer de façon efficace. Ainsi, lorsque dans le cas du Grand Paris, la loi prévoit que la Métropole détiendra la compétence "habitat" tandis que le Région conserve celle des transports, on comprend que la gestion urbaine passera par un ajustement constant entre ces politiques. On peut donc faire l'hypothèse que cette réforme territoriale, loin de fixer par la règle un cadre standardisé et définitif va relancer la dynamique contractuelle. Mais il s'agira sans doute moins de l'usage du contrat tel qu'on l'a connu depuis vingt ans, ayant pour fonction l'allocation des crédits des uns selon les projets des autres. La raréfaction des budgets tend à assécher cette pratique. Le contrat à venir aura probablement davantage pour matière la coproduction des politiques publiques.

Différenciation territoriale, coproduction des politiques publiques, voilà de beaux chantiers pour l’action publique territoriale, mais bien éloignés du « jardin à la française » qui avait été mis en avant !

                                                                                                                                                                                                                                                                                                                 

 

[1] La loi NOTRe porte sur la répartition des compétences entre les pouvoirs locaux. La loi relative aux régions a procédé au redécoupage régional et la loi MAPTAM en 2014 avait principalement créé les métropoles.

[2] Une Métropole du Grand Paris limitée à la proche couronne, un Grand Lyon sans son aéroport et ses fonctions logistiques et un très grand Marseille.

[3] Schéma directeur de la Région ile de France

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